李克军：关于招商引资工作的观察与思考

和谐一致是良法的首先要求，因此本文将其作为地方行政规范制定的首要原则。

事实上，我们暂且不讨论各种非正式规则，即使按照律法中心主义的立场来看，仅仅关注法院也是不够的。即使在美国，由于普通法下法官造法和司法审查制度，使得美国法院获得了重要的政治权力，甚至拥有凌驾于立法和行政之上的权力，特别在沃伦法院时期，联邦最高法院采取司法能动的激进立场，广泛卷入到促进人人平等的公民权利保护的社会治理任务中。

在英美法系中，法院不仅仅解决纠纷，而且处于创制法律规则的特殊定位上。律法中心主义和法院中心主义的法律一元帝国的理想在当代中国之所以面临困境，很大程度上是由于这种法治理想是在西方文明的历史背景上成长起来的。党章是最根本的党规党法。[ 以法院判决为中心的英美法理学研究中，特别关心法律自身的自洽性或者整全性，参见[美]罗纳德·德沃金:《法律帝国》，李冠宜译，时英出版社2002年版。甚至有研究表明，80％的法律、90％的地方性法规、所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的。

然而，经验研究表明，联邦最高法院在推动公民权保护方面，所发挥的符号功能远远大于实际作用。（三）多元主义的治理体制：超越纠纷解决思路 法院中心主义自然强调法院在解决社会纠纷中的核心地位。而良法的基本标准包括实质标准与形式标准两大类。

这是深化行政执法体制改革的一个重大决策，必将促使规章以下的地方行政规范性文件（以下简称地方行政规范）的制定率与使用率的大幅提高，其在行政执法中的作用自然也就将得到更加充分的发挥。4、不及时处理咋办？需建立追究责任人责任的责任追究制度。监督的种类依其性质或监督源，可划分为行政内部监督、权力机关监督、司法机关监督以及社会力量监督等四类。比如，有的地方在没有上位法根据而在其地方行政规范中作出禁放鞭炮的规定，而且还设定对违反该规定的行为人予以罚款甚至拘留的行政处罚。

行政相对人在提起行政复议是对地方行政规范一并提出审查申请，也可以说是一种对地方行政规范的异议形式。这不能不说是法律的一种疏漏。

所谓白色腐败，就含有为某些小集团的谋取利益而索取或非法收受其财物的单位受贿犯罪在内。这就需要对我国目前在地方行政规范制定上责任阙如或不足的现状加以检讨，尽快建立或健全地方行政规范制定的责任追究制度。这样的一并追究不论从职权上、还是追究结果的公正性上看，都比迁就人事管理等级的追究优越得多，同时还更会有效率。现在的问题主要在于怠于行使，因此需要职权主体真正负起责任，使地方行政规范良法化首先在行政内部得到最大限度的实现。

同时还需要研究的是，是否有必要在人大设立一个违宪监督的专门委员会以专司此职。根据宪法第108条和地方人大和政府组织法第59条的规定，县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。而由地方人大选举或其常委会任命的责任人员的罢免或免职，当然也就是该人大会其常委会。毛泽东在其青年时代的处女作《徙木立信论》中将良法界定为：惩奸宄以保人民之权利，务耕织以增进国民之富力，尚军功以树国威，拏贫怠以绝消耗。

在这种的权力分配制度中，人大是国家的权力机关，行政权和司法权是由人大之权派生出来并受其监督的。而对于合法的规范性行政文件，是应当用、必须用，这已是适用而不只是参照。

对制定机关主要是通报批评之类的声誉性责任。依本文之见，强调公民立法参与的程序和制度保障是极为重要的，但是矫枉过正式的、从重实体轻程序的一个极端走向重程序轻实体的另一个极端的观点，多少有点不够辩证之虞。

该两说分别见姜明安  皮纯协主编：《行政法学》，中共中央党校出版社2002年版，第103页。这种缺陷与倾向在地方行政规范的制定中，如不特别留意进而加以克服，将会表现得更为明显。良法的制定原则，应当体现良法的基本标准，保证制定出来的法成为良法。这种地方行政规范的制定明显属于无权制定行为，更是违反行政许可法和行政处罚法相关规定的。易言之，该原则包含着结合实际、斟酌必要、细化规定等几个要素。而在机关领导被追究主管责任的同时又由其去追究其他责任人员，不论是从情理上还是追究结果上，应该说是不太公允的。

具体化起码需要明确这样几个方面的内容：1、异议何时提出？应当是在地方行政规范的制定过程中与文件实施中都可提出异议。因地方行政规范作为具体行政行为的依据而发生行政争议的，可在提起行政复议时向复议机关一并提出审查申请。

[③]前者是就法的实体内容和作用意义上来说的，可以将其概括为：反映民意、符合规律、体现正义、利于社会。有责必究，不仅需要实体上的责任规定，更要依靠良好的程序来保证其在责任者身上得到及时而严格的实现。

地方行政规范制定的主要目的在于结合地方的实际情况，以便让上位法切实贯彻到地方解决地方实际问题。良法化不易，持续而持久的良法化更是困难重重。

只有这样，才能使地方行政规范的备案审查，真正成为对地方行政规范进行合法性与合理性评估的一种手段，并对其内容和效力具有监督力与影响力。旧问题解决了，肯定还会有新问题出现。此等关于良法标准的说法见李龙主编：《良法论》，武汉大学出版社2001年版，第3页（导论）及第71页以下。这里涉及对公权法定的正确理解问题。

  三、责任追究 责任是是违反义务的必然后果。行政立法本身（不仅仅是地方行政规范，包括行政法规、行政规章在内）在一定程度上就存在缺乏民主性的缺陷，因而具有侵犯公民自由的危险倾向。

法律帝国是个纵横有序的规则与价值体系。另一方面，该解释所规定的是合法的其他地方行政规范才可以引用，而不是所有的规范性行政文件都可以引用。

  [内容提要]本文基于国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出执法重心适当下移的决策，针对目前地方行政规范制度所存在的突出缺陷，对地方行政规范良法化问题进行制度性的构想。文章分为制定原则、审查监督和责任追究等三个部分。

[③] 经典的良法标准通常是实质标准，比如，亚里士多德的良法标准是：第一，良法的目的应该体现和保障公众利益。凡上位法已能解决实际问题的就不能就相同内容制定地方行政规范。所以强调地方行政规范和谐一致的制定原则，对扭转我国目前的地方行政规范的混乱状况，尤其具有特别重大的现实意义。无论是谁，只要其违反了法定义务，就应当承当法律责任，这就是所谓责任的不可避免性。

赔偿责任的追究机关，可以按照国家赔偿法的规定来确定。尽管如此，我们仍然应该相信，随着法治理念的不断深入人心与政治文明建设的深入开展，一个和谐统一的良法体系必定会在我国尽快形成、而且不断完善。

所以，对于地方行政规范，地方人大及其常委会有权予以监督，而且这种监督相对于行政内部监督和司法监督，是最具权威或者说最有效力的一种监督。因此本文建议，追偿的责任追究机关应与上述行政机关内部的责任追究主体相同。

对其中引用一词，仍有适用说、参照说以及说理说的不同的理解[⑨]，本文倾向于适用说，即：发布地方行政规范即作出抽象行政行为是宪法赋予行政机关的一项职权，而抽象行政行为对于不特定的对象能够反复适用，具有立法的性质，如果地方行政规范是合法有效的，行政机关应当甚至必须作为执法的规范依据，这对法院的行政审判有着同样的拘束力。因此，本文认为，地方人大及其常委会应当切实担负起宪法和组织法明确规定的职责，将主要注意力集中于对地方行政规范的监督之上。